日本の統治構造 官僚内閣制から議院内閣制へ

飯尾潤

独特の官僚内閣制のもと、政治家が大胆な指導力を発揮できず、大統領制の導入さえ主張されてきた戦後日本政治。しかし一九九〇年代以降の一連の改革は、首相に対してアメリカ大統領以上の権能を与えるなど、日本国憲法が意図した議院内閣制に変えた。本書は、国会、内閣、首相、政治家、官僚制、政党など議院内閣制の基盤を通し、その歴史的・国際的比較から、日本という国家の統治システムを明らかにするものである。

• カテゴリ: ビジネス・実用
• ジャンル: 社会・政治 / 政治
• 出版社: 中央公論新社
• 掲載誌・レーベル: 中公新書
• ページ数: 248ページ
• 電子版発売日: 2013年12月20日
• コンテンツ形式: EPUB
• サイズ(目安): 1MB

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非常に高く評価されているため、気になっていた本。
日本独特の政治のあり方について考察を深めることができて大変勉強になった。自民党や霞が関について理解を深めるうえでも最適な一冊。
ただ、出版されたのが2007年と、やや古い点には留意が必要。安倍政権での「官邸一強」・岸田政権での派閥解消・ここ最近の選挙結果など、現在の状況について筆者がどのようにコメントするのか気になる。

以下、特に印象に残った内容をメモ程度に記しておく。

◯議院内閣制は、本来的には大統領制よりも権力集中的である（議会多数派と行政トップの一致）はずだが、日本ではそのイメージが希薄。

◯日本の内閣では、各大臣はそれぞれの省庁を代表して行動するorしていた（＝「官僚内閣制」）。憲法上は総理大臣の権限が強力だが、現実は必ずしもそうなっていない。自律性を持った官僚制・政府から分離した与党の存在が大きい。→意思決定の中枢が空洞化したことによる「権力核」の不在。ただし、いたずらに官邸の権力が強まれば良いという問題でもない。改革を進めるにしても、いかに民主的正統性を担保するか、が重要。

◯政策形成の頻出パターン：官僚による下からの積み上げで政策形成がなされ、その過程で政治家への「根回し」によって民主的正統性が調達される。→安定して現実的な政策が立案され、混乱が少ない一方、部分最適の集合・マイナーチェンジにとどまり、抜本的な改革は進みづらい傾向も。これを解決すべく、近年では内閣官房や内閣府の重要性が高まってきている（橋本行革）。

◯官僚は一定の自律性・「族議員」への影響力を有するが、自民党全体の決定には抗えない（国会は「唯一の立法機関」であるから、当たり前である）。審議がスムーズに進むよう、野党議員への配慮も必要となる。

◯自民党内部には多様な意見があるが、全会一致方式により合意が形成され、互いに譲歩を繰り返すことで人間関係（派閥）をベースに一体性を維持している。

◯官僚（省庁）も一枚岩ではなく、それぞれの業界の利益を代表し、政治家の支持を競い合う側面を持つ（「省庁連邦主義」）。→民間と政府の分離が、ある意味で曖昧。民間の側が、省庁を通じて政府に「浸透」できるという含意も。また、政策の実施を地方自治体や民間に委託（例: 企業が従業員や税務署に代わって複雑な納税額を計算）しているともいえるため、結果として人口あたりの公務員数はかなり少なく、一般に持たれているイメージとは違って「小さい政府」が実現されている。

◯内閣提出法案が自民党内部で事前に賛成を得ているから、国会での審議が空洞化しているのでは？→それは少し短絡的な見方。そもそも、議院内閣制では「議会の多数派」＝「内閣を構成する政党」なので、議会を通過するのは当たり前。問題は、条文の細かいところまで（所管省庁・内閣法制局・自民党の担当部局による）事前審査が行われ、議論の余地がなくなるところにある。

◯なぜ政権交代が起こらなかったのか？→自民党内での「擬似政権交代」によるガス抜き・中選挙区制・野党への配慮。

◯筆者の提言：本来的な「議院内閣制」への移行が望ましい。これまで「空虚な中心」であった内閣と、その補佐機構を強化する必要。責任の所在を明確にすべき。首相が独善的に決めればよいというものではなく、民意の集約を念頭に置かなければならない。

上記を実現するため、各党は「首相候補」「政権公約」（数値目標・財源・実施期限を含む）をも明示するべき。→白紙委任にならないよう、有権者と政党の間の「契約」が必要。このためにも、民意を吸い上げる政党機能の再強化が必要。中立性が求められるのは官僚だけであって、国民の間で党派性を嫌う傾向があるのは必ずしも望ましくない。

また、官僚は政治的調整の表舞台に立つべきではない。「支配者たる官僚」の威信が低下することはむしろ望ましい。一方で、専門家集団としての独立性・公益を代表する存在としての社会からの尊敬は保たれるべき。
政治家についても、政策実施（＝中立性が要求されるフェーズ）において官僚の側に介入しないことが求められる。

◯実際は？→橋本行革・選挙制度改革等により、小選挙区制に近いかたちになり、野党の合併が促される傾向にある。政権公約の発表も一般的になった。また、首相のリーダーシップが強化され、省庁の権威が低下する一方で官邸官僚の権勢向上も。

首相のリーダーシップが強まる中で、立憲的秩序の重要性も忘れてはならない（多数決にも限界がある。選挙結果にかかわらず、少数者も含め基本的人権が保障される必要）。→民主主義的要素と自由主義的要素のバランスをうまくとることで、民主政は正常に機能する。参議院の在り方についても考える必要。

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自民党による一党優位体制が続く日本で、どのような立法・行政問題が内在しているのかを書いてる。橋本・小泉政権の改革中心で古いけど、めちゃめちゃ名著。

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日本政治の仕組みについて、議院内閣制を中心に据え構造的な力学・問題点を解説した一冊。

大きく3部構成をなしており、第1・2章では官僚、第3・4章では与党を切り口に日本型の議院内閣制を解説する。そして第5・6・7章では比較による日本政治の分析や提言が加えられる。
各章内では読んでいて飽きることもままあったが、章ごとに明確な役割が与えられているため、全体としては議論の位置付けを見失いにくい構成となっている。

紛れもない名著と言って差し支えないだろうが、2007年発行のため現在では少々時代遅れの感が否めない。
後半で一応、小泉内閣に象徴される行政改革にも触れてはいるが、本論として扱っているのは80年代までのいわゆる55年体制になる。
現在に通ずる政治構造については竹中治堅『首相支配』が詳しいと思われ、本書はそのための前提といったところか。

しかし古さという欠点を補ってなお余りある記述の充実ぶり、そして政治上の問題を政治家や官僚個人の能力でなくその構造に求める視点は、現在でもその価値を失ってはいない。
むしろ現在の政治を考える上での文脈として従来型の自民党政治の知見は不可欠であり、日本政治を学ぶ上での「一冊目」としてまずお薦めしたい。

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その名のとおり、「日本の統治構造」について把握・確認・整理したいときに読んでおくべき基本の一冊ですね。日本における議院内閣制の特徴や、政治家と官僚の関係、二院制の構造などについて、本当に丁寧に解説されています。

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2007年に初版が出た本であるが、現在の統治構造に当てはまる部分も多々あると感じた。

議会を背景とする議院内閣制に対する、官僚からなる省庁の代理人が集まる「官僚内閣制」、というワーディングが印象的だった。
自分も一時期霞ヶ関で働いていたが、官僚の積み上げ式の意思決定、場当たり的な政策、振り付け通りに動くだけの大臣、などを目の当たりにし驚いたが、これらに対して鋭く論評がなされる本書は爽快にすら感じた。
何よりも、民意の集約や一般化がなされないまま政策が形成されていく過程に非常に懸念をしていたところ、責任の所在（政党）や改革手法（選挙改革から意識改革まで）に触れられていた本書は、非常に勉強になった。

日本の官僚には非常に優秀な人々もおり、そのアセットを機能させないで放置するのはもったいないと思う。
日本の政治システムは改良してきたらしい。今後も改革が続けられていくことを期待したい。

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現在は政府・与党二元体制が解消され、著者が主張する普遍的な議院内閣制へ移行しているように思われるが、現実では内閣への権力の凝集による悪影響が散見される。制度はあくまでも理念的であるため、現実においては、既存体制を微修正しながら理念に近づいていくほかないのかと感じた。

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■省庁の枠組みは人事をベースとしながら予算や組織運営手法でも，それぞれ自律性を主張する単位となる。そのため公共事業の分野別予算比率が長らく一定であったように，局ごとの予算枠や，局ごとの運営手法などを守ろうとする強い力が働く。
■予算に関しては，毎年，わずかな増減を付けて調整する「漸変主義的」編成が基本。
■予算を確保することが次へとつながるため，自らの予算を減らさず，少しでも増やすことを第一目的とする行動を生む。これは官僚制の一般的特質で，どこの国でもあること。
■日本の省庁では所轄権限が極めて重要な意味を持つため，いわゆる「権限争議」という，自ら所轄権限を確保しようという省庁間の争いが一層激しくなる傾向がある。
■こうなると仕事の中身よりも，予算枠や権限を確保することに関心が集中し，獲得した予算の使い道や権限の行使には，あまり関心がないという倒錯的な現象すら起こる。
■日本政府は省庁連邦国家として把握することができる。
■とりわけイギリス，アメリカなどの国は「後法は前法を破る」「特殊法は一般法に優先する」といった概念をもとに法令の有効性を判断して，法令相互に矛盾を気にせず，最終的には裁判による判例の蓄積で問題が解決される。日本は条文に異様なほど細かいチェックがなされ現行法令全体の整合性が保たれている。
■もともと中央省庁のキャリア官僚は短い期間で官職を渡り歩くため，その間に新規施策を作ることに関心を集中することが多い。言い換えれば既存の政策の管理に情熱を傾ける官僚は少ない。
■財政における国民負担率からすれば，日本の政府規模は先進諸国の中で，かなり低い水準にある。
■欧米国家は社会における市場の失敗の除去を図る「規制指向型国家」であり，日本など東アジアでは国家が「発展指向型国家」として，社会の発展を目指し，社会諸集団と協力関係に立ちながら，社会を指導していくところに特徴があるとした。（チャーマーズ・ジョンソン）
■イギリスなどでは，官僚が大臣など上司にあたる政治家以外の国会議員と直接接触することが禁じられている。「与党」で官僚が政策を説明するのはどこの国にもみられることではない。
■政官関係の3つの規範
・統制の規範
・分離の規範
・協働の規範

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良書。現在読書中ですが、書いちゃいます。

第二次大戦中なぜあのような責任体系が不明確なまま、戦争に至ったかの１つの原因が、1885年に取り入れ明治憲法にもその存在が明記されないまま続けられた、戦前の内閣制度にある、とした点は明瞭でした。

志向していたイギリス流の議院内閣制の基礎となる、政党内閣がその権限が非常に弱められ、本来とるべき責任の所在の取り方　”有権者→国会議員→内閣総理大臣→大臣→官僚（任命責任は大臣にあるとする考え方）”　という体系が、議院内閣制であったにもかかわらず取られなかった。
体制上では東条英機内閣でさえも、各大臣という「指導者」の意思をも集約できず、しかし責任はあいまいなまま決断が遅れ、残された選択肢では対米開戦等の決定しか選べなかった。

戦時中またはその前からも、どうして責任のあいまいな政治体制が続いたのか、第1章を読んだだけで目からウロコでした。昭和初期の犬養内閣が五一五事件で倒れるまで続いた、「政党内閣風」を表面上吹かせ続けてきた議院内閣制、ひいてはとことんまで議院（議会）という責任委託先に拠れなかった内閣制度というのが、とても新鮮でした。

とはいえまだ途中なので、また読んだらアップしようーっと。完全に現時点での備忘録になってまつ。。。

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初版は2007年、議院内閣制確立のために「政権担当政党が時により交代する事態が起こり、その期待が定着するのが最も有効である。だが、それはなかなか実現しない。」(p209)と言われた時代である。国民は、自民党内における擬似政権交代によって、劇の観客としてカタルシスを味わっていたにすぎず、民主的統制を行うことはできなかった。（p112、179）一方、小選挙区制度下の小泉政権は、従来の派閥政治を破壊し、政治と国民との距離を近づけた。特に首相選びは派閥のパワーゲームでしかなかったが、小選挙区制で初めて国民は政権選択の権利を得たのである。
この後、マニフェストによる政権選択選挙によって民主党政権が誕生、選挙による政権交代が起きた。 残念ながら民主党政権による政治は、そのような「期待」を定着させるには至らなかった。現在でも安全保障政策における意見集約が始まったばかりで、「期待」には程遠い状況であると言える。
一方、官邸の権限強化は大胆な「改革」を可能にした。従来は官僚内閣制下の各省庁積み上げ方式のため、機動的な政策決定が不十分であったが、柔軟な方針転換、分野横断的な政策が可能になったのである。（p178）その中で安倍政権は金融緩和、農協改革、TPP、保守信条において強力なリーダーシップを発揮している。まさに、選挙結果がダイレクトに政策に反映されるようになった。これはある意味政権選択選挙の裏返しとしての、国民の「リスク」とも言える。
本書では衆議院選挙による政権選択選挙の実現と、内閣総理大臣（首相）の強化を説いているが（p182）、そのいずれも実現された。一方、首相の強化に見合う権力監視装置があるとは言い難い。現在民主党への根強い不信があるなか、国会にそのような機能は求められない。また、監視機能を弱めようとする政権側の動きもでてきている。政権選択選挙の担保のためにも、監視機能の充実が以前にも増して求められるだろう。

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今まで読んだ新書の中で最も中身が濃かった。一時期、首相公選制が話題になっていたが、その是非はともかく、この本の内容を理解した上で議論に臨むことが国民の責務かも知れない。